摘要
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缩小差距既是东盟高等教育一体化的应有之义，也是降低东盟高等教育一体化发展阻力，推动东盟高等教育高质量发展的必然要求。在这其中，东盟高等教育质量保障十分重要，并在建立质量标准、加强高水平大学质量保障建设、增加成员覆盖面、加强对高等教育欠发达国家高等教育帮扶及国际合作等方面做出了很多努力，东盟高等教育水平有所提升，但是与世界其他高等教育较发达国家和地区相比，仍存在较大差距，同时，东盟内部各国高等教育发展水平也存在不均衡。未来需要从东盟一体化发展角度，加强正式机制建设，加大成员国和各大学的参与度和贡献度，并采取多种措施进一步加强对区域内发展滞后的大学及高等教育欠发达国家高等教育的帮扶和支持，推进东盟高等教育发展水平的全面提升。
为推进区域经济一体化、应对大国威胁，自二十世纪六七十年代以来，东南亚各国通过创建东南亚国家联盟（ASEAN），以加强各国在政治、经济、社会、文化、技术、教育等方面的合作。在高等教育领域，东盟通过加强各国教育行政部门之间的合作和区域层面的高等教育政策的建立，整合各国高等教育体制与高等教育资源，努力推动各成员国之间高等教育的交流与合作，在一定程度上提升了东盟高等教育的发展水平，增强了国际竞争力和影响力。高等教育质量保障是东盟教育合作的重要内容，自东盟成立以来，便得到了各国教育行政部门和大学的高度重视。建立高等教育质量基准，并通过对高等教育质量的评估和监测来缩小高等教育发展差距，成为东盟高等教育质量保障政策的重要方向。
一、为什么要缩小差距？
东盟高等教育发展水平整体不高，东盟各国高等教育发展也参差不齐，其中新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾等国高等教育较为发达，文莱、印度尼西亚、越南、缅甸、老挝、柬埔寨等国高等教育发展相对落后。因此，缩小差距既包括缩小东盟与世界上其他国家和地区的高等教育发展水平的差距，也包括缩小东盟内部各国高等教育发展水平的差距。而作为一个联合体，东盟通过高等教育质量保障建设以缩小内部各国和东盟与其他国家和地区发展水平的差距，有着特殊意义。
（一）缩小差距是东盟高等教育一体化的应有之义
一体化理论最早由美国学者多伊奇（Deutch）提出，其核心理念是系统功能主义，强调共同体的系统交互作用与特殊功能，主张通过多种跨国、跨区域渠道，采取共同措施，在特定领域实现全面合作。 [1] 东盟高等教育一体化是指东盟各国政府在高等教育领域自愿结合成高等教育合作组织的过程、状态、结果和趋势。 [2] 2000年，在新加坡举行的第四次非正式首脑会议决定实施东盟一体化（IAI）工程，突出和凝聚东盟的集体力量，缩小东盟与世界其他国家和地区之间的发展差距，提高东盟的竞争力。2001年，东盟成员国在越南河内举行了主题为“缩小发展差距，为更进一步接近东盟一体化做准备”的外交部长会议，发表了《河内宣言》，为解决发展差距提供了路线图和政治承诺。宣言指出：“我们决心共同努力，促进有效的合作与互助，以缩小东盟成员国之间以及东盟与世界其他国家之间的发展差距，促进该地区的动态和可持续发展，促进我们各国人民的繁荣。”因此，东盟高等教育一体化是均衡发展的一体化，而缩小差距，正是东盟高等教育一体化发展的题中之意。
（二）缩小差距是减少东盟高等教育一体化发展阻力的需要
教育质量参差不齐是实现东盟高等教育一体化的现实障碍，如果放任差距不管，会降低各成员国及大学对高等教育一体化进程的参与度。以欧盟为例，其高等教育之所以世界领先，既与其有一批领头羊大学有关，也与其高等教育基础质量相对较高、教育质量相对均衡有关。随着全球化的深入推进，各国家、地区高等教育资源的竞争日趋激烈，若不实现东盟内部高等教育质量的整体提升，缩小东盟内部各国及东盟与其他国家和地区的差距，东盟地区高等教育将无法形成虹吸效应，在有限的资源流入情况下，可能导致东盟内部各国高等教育竞争大过于合作，阻碍东盟高等教育一体化进程。
（三）缩小差距是东盟地区高等教育达到并保持高标准教育的必然要求
《东盟大学网络质量保障指南》卷首语的第一句话就指出，在全球化的时代，世界各国高等教育机构不仅要满足市场对能够在跨文化环境中工作的人才的需求，还要肩负着促进学术卓越和专业进步的使命。东盟质量保障网络必须努力发展，以达到和维持高标准教育，这种高标准教育不仅是针对某个特定国家，而且是针对整个东盟地区。 [3] 东盟高等教育质量保障不局限于“规定输入、过程和结果以满足最低限度要求的期望和措施” [4] ，更是着眼于通过东盟高标准教育的努力，实现东盟在世界劳动力市场中的人才竞争力的提高及推进人类学术进步，而这一过程，实质上也就是缩小东盟与其他国家和地区之间、东盟内部各国以及各大学之间发展差距的过程。
二、东盟质量保障如何缩小差距？
（一）建立质量标准和质量保障指标体系
为响应高标准教育的要求，东盟开展了强有力的质量保障运动。在大学层面，个别大学制定了自己的质量标准，如新加坡国立大学与教育部制定了绩效合同，确定了大学尤其是研究方面的内部基准，制定了一系列重要的研究卓越的指标 [5] 。泰国朱拉隆功大学于2000年制定了自己的质量保障体系CU-QA84，包括教育机构、科学研究、学校管理机构及学术服务机构四种不同类型的质量保障体系，并不断对该质量保障体系进行完善，逐渐增加了教学任务（CU-CQA）、研究任务（CU-RQA）、学术服务任务（CU-SaQA）、服务和支持任务（CU-SsQA）等方面内容，同时不断加强外部评估标准的制定，通过与外部机构的比较使其教育质量得到承认。 [6]
在国家层面，东盟国家政府已将教育质量保障作为一项国家议程，各国先后建立自身的国家资格认可体系，以马来西亚为例，马来西亚资格框架（MQF）于2002年开始制定，2007年正式推出，它根据一套国家认可的基于国家最佳实践的标准，对所有高等教育的资格和学术水平进行分级，并规定了学习成果水平、最低的学分要求和每个学分的学习时数。 [7] 越南制定了包括基本办学指标体系、高等教育质量评估指标体系、高等学校培养课程质量评估指标体系等在内的质量评估指标体系，对高等学校办学条件、办学质量和课程质量进行评估和监测。 [8]
在区域层面，成立了东盟大学联盟（AUN），并在联盟大学内部建立了东盟大学联盟质量保障（AUN-QA）体系，确立了区域内部共同的质量标准，也就是后来的《AUN-QA吉隆坡标准》，包括质量保障系统、教学与学习、研究、服务、伦理、人力资源开发6项一级标准、24项普通标准及70项评估指标。2011年，AUN颁布了《AUN课程级实际质量评估指南》，对AUN-QA模型进行了全面阐述：机构层面的战略质量保障，包含大学的使命、目标、目的、政策计划、管理、人力资源、资金等11项标准；内部质量保障包含11个标准，涵盖内部质量保障框架、检测仪器、评估工具、质量保障流程、质量保障工具以及后续改进活动6个领域；课程层面的质量保障侧重于输入、过程和输出三个维度质量的教学和学习，包括预期学习成果、课程规范、课程结构和内容、教学和学习策略、学生评价、学术人员素质等15项标准。 [9]
（二）加强东盟高水平大学质量保障建设
AUN成立于1995年，汇集了东盟各国最好的大学。1998年，第4次东盟大学联盟董事会（AUN-BOT）讨论通过创建AUN-QA，重点是评估AUN成员大学的教学、学习和管理等方面的工作，旨在通过高等教育质量保障机制的建设以及高等教育质量评估的实施，促进AUN成员大学保持高标准发展。2000年，AUN第9次董事会会议在泰国朱拉隆功大学召开，会上签署了《AUN-QA曼谷协议》。该协议以承认和尊重大学成员之间的环境和制度差异（包括文化和个体资源）为基础，本着合作精神制定高等教育质量保障标准和机制，旨在推动质量保障体系的发展，建立自我完善、自我发展和自我监督的管理机制和统一标准，通过提高成员大学的教学和科研质量，提高成员大学的整体学术能力，并提供一系列的质量保障措施、指南和指导方针，最终形成成员大学、东盟高等教育机构和国际机构之间的多方互认标准。多年来，AUN-QA已经发展成为成员大学了解彼此系统的坚实基础，保持了每个机构的独特性，同时促进了成员之间的成本分担和专业知识共享。
此外，为了提高评估的质量，AUN-QA评估员经过严格筛选，其不仅具备较高的能力素质、相应的职业学术证书，而且在领域内被公认为诚实、正直和可信。AUN-QA评估员必须参加AUN-AQ秘书处的培训及教育评估计划的研讨班，在培训中参与者编写自我评估报告（SAR），并亲临一所知名大学现场观察AUN质量评估。 [10]
（三）扩大质量保障体系在成员国内部的覆盖面
AUN-QA自2012年起向非AUN成员高校开放，只要其符合AUN-QA规定的标准和要求，便允许其申请成为QUN-QA准会员。意向大学想成为准会员，必须符合以下标准：建校至少10年；大学已经通过国家质量保障机构或负责大学注册或管理的相关部门的认可；大学至少有2名代表参加过AUN-QA第一级培训（针对课程评估的质量保障培训课程，旨在介绍AUN-QA系统并增强参与者的质量保障知识），理解有关AUN-QA系统相关知识；提供AUN-QA相关实践证明，包括实施质量保障系统和程序、参加AUN-QA组织的培训等。 [11] 2013年，AUN-QA仅有2个准会员，到2021年便迅速增加到121个，且每年保持着增长趋势（见图1）。
图1 AUN-QA网络准会员年度扩张趋势图
（数据来源：AUN-QA历年年报）
除了扩充会员，东盟内部还非常重视质量保障经验的共享。一方面，AUN-QA秘书处目前提供两级培训：第一级是完成项目评估的AUN-QA培训课程，旨在介绍AUN-QA系统并增强参与者的质量保障知识；第二级是AUN-QA评估员培训研讨会。这两项培训不仅针对AUN成员大学，AUN-QA准会员和非AUN成员大学均可以参加。另一方面，AUN-QA首席质量官研讨会从2001年4月开始，每6个月召开一次，会上各成员国大学相互交流、借鉴本国高等教育质量保障经验。例如，2002年3月，第三届AUN-QA首席质量官研讨会在缅甸仰光举行，此次研讨会主题为“质量保障实践：最佳教学，最佳学习”，重点是分享教学和学习中的良好实践。在2002年10月的第四届AUN-QA首席质量官研讨会上，首席质量官继续讨论AUN-QA在研究、服务、道德和人力资源开发等方面的良好实践，促进成员大学之间的经验分享。
（四）加强对高等教育欠发达国家的帮扶
亚洲开发银行致力于实现亚太地区的繁荣、包容、有弹性和可持续的发展，同时持续努力消除极端贫困，针对文莱、印度尼西亚、越南、缅甸、老挝、柬埔寨等高等教育欠发达国家，早从20世纪70年代开始就对各国教育发展提供资金、政策和技术援助，并长期关注高等教育领域中各国的高等教育以及职业技术教育的建设和质量提升。制定人力资源开发战略框架和行动计划，其中第一阶段（2009—2012年）的主要工作是对食品加工、物流和机械三个领域所需技能制定技能和资格互认框架，并制定技术和职业教育培训标准互认制度；第二阶段（2013—2017年）的主要工作是与ASEAN、AUN、东南亚教育部长组织—区域高等教育与发展中心（SEAMEO-RIHED）合作，进一步加强柬埔寨、老挝和缅甸的大学内部质量保障能力，并在大湄公河次区域（GMS）大学中试点评估亚洲学分转移系统框架（ACTFA），建立GMS大学联盟。在这过程中，AUN发挥了重大的作用，其组织的大约80%研讨会有来自102所大学的296名参与者参与，AUN还协调完成了柬埔寨语、老挝语和缅甸语的质量保障手册制定，这些活动使GMS国家人们更好地了解质量保障体系，促进质量文化建设，创建质量保障从业人员网络。 [12]
（五）加强国际合作，构建与国际接轨的质量保障机制
东盟质量保障体制的建设和不断完善离不开国际合作。首先，东盟质量保障项目是德国学术交流中心（DAAD）、德国校长会议（HRK）和德国波茨坦大学与来自东南亚和欧洲的合作伙伴——东盟质量保障网络（AQAN）、AUN、欧洲高等教育质量保障协会（ENQA）和SEAMEO-RIHED的联合倡议。 [13] 其次，东盟各国不少专业认证机构选择加入高等教育质量保障机构国际网络（INQAAHE），成为其正式会员，包括菲律宾特许院校认证机构、大学协会认证委员会、学校学院和大学认证协会，越南国立大学认证中心、大学与学院协会教育认证中心、教育测试与认证总局、教育质量保障研究所，泰国国家教育标准和质量评估办公室等。 [14] 最后，东盟还与欧盟就质量保障领域进行了广泛而深入的合作。2003—2006年，东盟与欧盟开展了质量保障的合作，目的是开发国际认可的AUN-QA系统，探索合理的质量保障与评估标准，并通过与东盟—欧盟合作项目在两区域内开展质量保障的合作。 [15] 2008年，为协调与促进东盟高等教育的共同发展，欧盟与东南亚教育部长组织提出建立区域质量保障框架，希望通过区域质量保障框架的建设促进利益相关者之间的合作，促进学生流动，加强区域学分系统以及质量保障体系建设。2015年，东盟与欧盟达成战略合作与帮扶协议，正式启动了“欧盟对东盟地区高等教育援助计划”（European Union Support to Higher Education in ASEAN Region，SHARE）。SHARE的总体目标是“加强区域合作，提高东盟高等教育机构质量，提升区域竞争力和国际化水平，促进东盟共同体的发展”，预期成果包括：实施东盟高等教育协调战略问题的政策对话；支持东盟资历参照框架和东盟区域质量保障的制定；通过东盟和东盟—欧盟学分转换系统实现学生在东盟内部和东盟与欧盟之间的流动。 [16]
三、东盟高等教育差距缩小成效如何？
综上，为缩小东盟与世界其他国家和地区高等教育发展差距，促进内部高等教育均衡发展，东盟高等教育质量保障做出了诸多努力，以下从东盟高等教育规模变化、QS大学排名情况及学生流动来观察东盟高等教育近些年的发展情况，以对东盟高等教育质量保障实施效果做出评价。
一是从高等教育规模来看，高等教育规模的变化能在一定程度上反映一个国家和地区高等教育的发展水平，高等教育规模的大小与高等教育发展水平并不是呈绝对的正相关，即高等教育规模越大不等于发展水平越高，但是它能够很好地反映一个国家和地区在某一个历史阶段内的高等教育发展速度。本文从高等教育招生数和高等教育毛入学率来探讨东盟高等教育的规模变化。在UIS.Stat数据库中进行检索发现，文莱、老挝、印度尼西亚、马来西亚四国的高等教育毛入学率在2018年以前数据相对较齐全，其余六国数据缺失较为严重，故高等教育毛入学率只采用此四国数据，以反映东盟高等教育毛入学率大致变化情况（见图2），而缅甸、柬埔寨和新加坡三国的高等教育入学规模数据缺失较为严重，且总体来说，各国2018年之前数据较为齐全，为降低对整个区域入学规模变化的准确性的影响，故仅对除缅甸、柬埔寨和新加坡在内的七国2018年之前的高等教育招生人数进行统计（见图3）。总体来说，东盟四国高等教育毛入学率整体呈上升趋势，东盟七国高等教育招生人数也整体呈上升趋势，但是近几年增长速度放缓。
图2 东盟四国高等教育毛入学变化趋势图
（数据来源：UIS.Stat）
图3 东盟七国高等教育招生人数变化趋势图
（数据来源：UIS.Stat，菲律宾2000、2007年，越南2004年，泰国2015、2017、2018年数据缺失，在图中作零处理）
二是从大学排名来看，2022年QS世界大学排名，共有36所大学排名前1000名，仅有新加坡国立大学（排名11）、南洋理工大学（排名12）和马来亚大学（排名65）三所大学排名前100，其余大学均排名在100名以后，其中排名在100～300、300～500、500～700、700～1000的大学数量分别为9、7、8、9所，反映东盟大学整体水平不高，与世界其他国家和地区存在较大差距。从国家分布来看，世界排名前300名的大学主要分布在马来西亚、泰国、印度尼西亚、新加坡、文莱五国，其余五国大学世界排名均在300名之后（见图4），反映东盟各国内部仍存在较大的发展差距。从大学排名变化来看，鉴于东盟大学世界排名整体相对不高，本文采用QS亚洲排名，对东盟2021年度QS亚洲排名前300名的大学（共计56所）自2014年以来的排名变化情况进行统计分析（排名有升有降计为波动）（见表1）。结果显示，32所大学排名上升（占比57.14%），11所大学排名下降（占比19.64%），13所大学排名起伏波动（占比23.21%），表明近年来，东盟大学质量有所提升，其中，马来西亚、印度尼西亚、文莱三国较多大学排名上升，泰国、菲律宾较多大学排名下降，东盟各国大学发展不均衡现象较为突出。此外，即便是号称汇集了东盟最好的30所大学的组织AUN中，也有柬埔寨皇家法律经济大学、金边皇家大学，文莱大学等大学尚未进入QS亚洲前300名，即便进入前300名的泰国清迈大学、菲律宾马尼拉雅典耀大学、新加坡管理大学等也出现了持续的排名下降。
图4 东盟十国QS世界大学排名前300大学分布情况
表1 进入QS亚洲排名前300名的东盟大学排名
变化一览表
三是从学生流动来看，学生流入最能反映一国和一个地区高等教育的世界地位，图5是2000年以来东盟各国学生流入情况，从地区流入总数来看，东盟地区学生流入总体呈现波浪式变化；从学生流入国来看，马来西亚和新加坡是最主要的学生流入国，其他国家学生流入较少；从各国的学生流入年度变化来看，马来西亚、新加坡两国作为最主要的学生流入国，流入数相对比较稳定，其他国家波动不明显。因此，从学生流入情况来看，东盟各国学生流入数存在明显的不均衡，东盟对留学生的吸引力也没有明显的增强。
图5 东盟各国高等教育学生流入情况一览表
（数据来源：UIS.Stat。个别数据有缺失，如菲律宾2009年后学生流入数缺失，新加坡2007年之前学生流入数据缺失，柬埔寨2007年后学生流入数据缺失）
综上，无论是从高等教育规模，还是从大学排名或者是学生流动来看，东盟近些年高等教育有所发展，但是发展较为缓慢，东盟大学整体水平不高，与世界其他国家和地区存在较大差距，东盟各国及各大学之间差距也较为明显，这种差距不仅体现在国家和大学之间的水平差距，还包括发展速度上的差距。
四、评价与启示
尽管东盟为了缩小各成员国以及东盟与世界其他国家和地区高等教育发展差距，在质量保障方面做了很多努力，但是成效不高，表明东盟高等教育质量保障工作存在很多尚待改进的空间。当然，简单地将东盟各国高等教育的非均衡发展归咎于质量保障工作有失偏颇，毕竟一个国家和地区高等教育发展水平取决于历史基础、财政投入、治理水平等多方面因素。但是质量保障本就是服务于质量提升而存在的，尤其是东盟作为一个应对大国威胁的政治经济文化共同体，全体成员国高等教育的质量提升是东盟地区高等教育质量保障的应有之义。本文从缩小差距这一视角来考察东盟高等教育质量保障政策和措施，并不是为了对其做出评价，而是试图从质量保障政策角度寻求原因和改进策略，从而让东盟高等教育质量保障政策更好地服务东盟高等教育一体化发展进程。
东盟高等教育质量保障还处在最初的框架搭建和完善阶段，更多地是通过内部交流和外部合作，签订合作框架协议，制定区域内部的质量保障政策，促成“成员大学、东盟高等教育机构及国际机构的多方互认标准” [17] 。也就是说，现阶段东盟高等教育质量保障的工作重点是促进学历学分互认，从而促进人员流动，服务东盟各国经济往来合作的需求。因此，东盟高等教育质量保障早期主要是课程层面的评估，从2007年开始，由各高校自愿进行，它的目标是为了各高校教学和学习的持续改进和质量提升提供建议，以促进大学质量保障框架的实现。直到2014年6月18日，在主题为“通过大学质量管理推动建立有希望的东盟社会”的第六届AUN校长会议上，才强调从课程层面的质量评估转到机构层面的质量评估，关注大学质量的提升。而在实施层面，各国高等教育质量保障的合作主要包括合作制定标准、合作进行评估人员培训、进行质量保障经验分享及评估过程中其他国家和大学评估员的参与等，对于学校层面的质量提升作用不大，尤其是对于那些资源有限和发展水平本就不高的学校，帮助作用更是几近于无。此外，受“东盟方式”影响，各国对待正式的机制化建设持十分谨慎的态度 [18] 。因此，东盟质量保障所出台的相关政策和制定的标准指标，更多的是倡议和参考，不具有强制性，各国处在一种比较疏离的合作关系之中，是否参加质量保障活动以及质量保障活动的推进进程全由各国自主决定，这也不难理解为何AUN-QA课程评估从2007—2020年仅仅开展了166项，并且国家仅仅局限在印度尼西亚、越南、菲律宾、马来西亚、泰国5国 [19][20] ，表明东盟高等教育质量保障更多是东盟地区高等教育较发达国家的独角戏，参与者和覆盖面并不多。
东盟各国除了进一步增强国际合作、增加高等教育财政投入、提高高等教育治理水平之外，在质量保障方面，需要进一步凝聚成员共识，加强深度合作的正式机制建设，加大成员国和各大学的参与度和贡献度，进一步扩大质量保障体系在成员国内部的覆盖面。同时，需要进一步完善质量标准和质量保障指标体系建设，将质量保障的工作重点切实落实到问题诊断和质量提升方面，尤其需要重点考虑发展较滞后的国家和大学质量保障标准建设问题，推进高等教育质量保障活动落地生根，切实发挥质量保障对高等教育质量提升的促进作用。此外，还需从东盟一体化发展角度，加强区域内部的优势互补，集中力量建设一批高水平大学，同时采取多种措施进一步加强对区域内发展滞后的大学及高等教育欠发达国家高等教育的帮扶和支持，推进东盟高等教育发展水平的全面提升，缩小成员国内部以及东盟与其他国家和地区高等教育的发展差距。
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作者简介：饶佩，华南师范大学教育科学学院博士研究生
来源：《世界教育信息》2022年第10期
世界教育信息
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